« Oui, je sais que la question peut paraître étrange, mais je ne comprends pas bien la justification des contrôles budgétaires imposés au niveau de la zone euro. Une réponse simpliste consiste à dire qu'ils visent à prévenir de futures crises de la dette. Mais si vous demandez à n'importe quel gouvernement de la zone euro s'il souhaite éviter une nouvelle crise de la dette, il répondrait sans hésiter par l'affirmative. Et ce ne sont pas que des paroles en l'air : ils prennent des mesures très impopulaires pour réduire leurs déficits. Dès lors, pourquoi ces efforts doivent-ils être renforcés et pilotés depuis le niveau de l’UE, de la zone euro ? (1)
Revenons à la création de l'euro. L'une des justifications classiques du pacte de stabilité et de croissance (PSC) était la suivante : lorsque le pays a sa propre monnaie, le marché exerce une discipline qui incite un gouvernement à ne pas trop dépenser ni à taxer trop peu. Lorsque les déficits publics augmentent, les taux d'intérêt augmentent également. Cela peut s'expliquer par le fait que les déficits entraînent un excès de demande et une hausse de l'inflation, et que la banque centrale relève les taux d'intérêt pour y remédier, ou bien par une augmentation de l'inflation ou du risque de défaut de paiement. Si cette économie appartient à une union monétaire, cette discipline est diluée. En particulier, il n’y a qu'un seul taux d'intérêt pour l'ensemble de l'union, et l'impact sur l'inflation dans l’ensemble de l'union monétaire peut être faible. Les États-membres de l'union peuvent donc ne pas internaliser l'impact de leurs déficits sur l'union. (Une référence classique est Beetsma et Uhlig.)
On pensait donc qu'une union monétaire réduisait la discipline budgétaire et qu'il fallait par conséquent prendre des mesures pour y remédier. D'où le PSC. Dans les années qui ont suivi la création de l'euro, les événements ont semblé confirmer ce modèle. Les taux d'intérêt sur la dette publique de tous les pays membres ont eu tendance à converger et le maintien de la discipline budgétaire s'est avéré très difficile. Mais le premier phénomène apparaît aujourd'hui comme une aberration, due peut-être à la fois à la conviction qu'aucune économie de la zone euro ne ferait jamais défaut et à une sous-estimation générale des risques avant la crise.
Ce que nous observons aujourd'hui semble être précisément l'inverse de l'argument qui sous-tend le PSC. La discipline de marché est excessive : les taux d'intérêt sur la dette publique de certains pays membres de la zone euro sont "trop élevés", ce qui crée un risque de défaut de paiement autoréalisateur (De Grauwe). Les marchés réagissent bien plus vivement aux hausses de la dette publique des pays-membres de la zone euro qu'à des hausses similaires dans d'autres pays, principalement parce que les premiers ne disposent pas d'un "prêteur en dernier ressort" : leur propre banque centrale. Le programme OMT de la BCE vise à contrer cette tendance.
Les marchés affaiblissent-ils ou renforcent-ils la discipline budgétaire au sein de la zone euro ? Il semble difficile d’imaginer un retour prochain à la situation d’avant 2007, compte tenu de l’ampleur de la crise actuelle. Dès lors, quelle est la justification de contrôles budgétaires généralisés au niveau européen ? Si la discipline de marché est plus forte au sein de la zone euro qu’en dehors, il n’est pas nécessaire d’imposer à la zone euro des contrôles budgétaires pour la compléter. (2)
Il est important de distinguer ici la conditionnalité ex ante de la conditionnalité ex post en cas de crise de la dette. La conditionnalité ex post, lorsque des institutions ou d'autres pays accordent des prêts que le marché ne fournit pas, est inévitable. Cependant, les nombreuses règles budgétaires qui remplacent le PSC sont des règles ex ante et s'appliquent aux pays qui ne sont pas confrontés à une crise de la dette naissante (comme les Pays-Bas, par exemple). Dans le reste du monde, nous avons le FMI, et la seule conditionnalité ex ante qu'il impose est l’obligation de coopérer aux consultations au titre de l'article IV. Pourquoi la zone euro est-elle si différente ?
Un argument avancé est que les événements récents montrent clairement l’existence d’une contagion au sein de la zone euro. Les problèmes de la Grèce ont fait grimper les taux d'intérêt pour les autres membres de la zone euro, ce qui ne se produirait peut-être pas, par exemple, en Corée du Sud si le Japon faisait défaut. Cependant, je dirais que cela était largement dû à l'incertitude quant à la réaction de la BCE. Affirmer que nous avons besoin des règles budgétaires de la zone euro parce que sa gestion d'une crise de la dette est floue paraît pour le moins peu convaincant.
Un autre argument avancé est que si des prêts d'urgence sont nécessaires, les autres pays-membres de la zone euro risquent de subir des pertes sur ces prêts ; ils ont donc intérêt à prévenir les crises ex ante. Or, il en va de même pour le FMI et le reste du monde. En fait, je pense qu'après la mise en œuvre du programme OMT, il serait préférable que tout prêt d'urgence destiné à une future Grèce soit accordé exclusivement par le FMI, car cela réduirait les conflits d'intérêts potentiels.
Un argument similaire pourrait être avancé concernant la BCE et l'OMT. Cependant, malgré les réserves que j'ai à son égard, le programme OMT est assorti de conditions, ce qui, une fois encore, ne justifie pas l’adoption de mesures ex ante. On pourrait certes arguer qu'avec l'OMT, la zone euro reviendrait à la situation d'avant-crise, où la discipline de marché exercée sur les États était moindre qu'en dehors de la zone euro. À ce stade, l'argument me semble pour le moins fragile.
Alors pourquoi la zone euro est-elle obsédée par ses règles budgétaires ? Je vois une raison clairement mauvaise. (En réalité, j’en vois beaucoup, mais ce billet est déjà long.) Les gouvernements de la zone euro ne savent toujours pas comment réagir s’il y avait une nouvelle Grèce. Comment faire la différence entre une nouvelle Grèce (où un défaut de paiement serait nécessaire) et une nouvelle Irlande (où il ne le serait pas) ? La réponse actuelle semble être que les règles budgétaires garantiront qu’il n’y aura jamais une autre Grèce. Cela ressemble à un vœu pieux, surtout si d’autres pays rejoignent la zone euro. Malheureusement, la zone euro a déjà commis cette erreur. Avant 2000, on répondait souvent à ceux qui affirmaient que la zone euro avait besoin d’une stratégie pour gérer les chocs asymétriques que ce n’était pas un problème, car la formation de la zone euro éliminerait d’elle-même ces chocs. On connaît la suite.
(1) Bien sûr, si l’objectif est un super-État européen, la question perd de son intérêt. Au vu des événements récents, je ne pense pas qu’un super-État européen soit une option réaliste, et même si elle l’était, les problèmes de gouvernance m’inquiéteraient. Je tiens également à souligner que je suis tout à fait favorable à des règles budgétaires, appuyées par des institutions budgétaires indépendantes, au niveau national.
(2) Lorsque les actions d'un pays ont des répercussions sur un autre, la coordination internationale des politiques économiques peut s'avérer bénéfique. Ces effets de débordement seront plus importants entre les pays-membres de l'Union. Cependant, je ne pense pas que les règles budgétaires de la zone euro puissent être considérées comme une coordination des politiques économiques. »
Simon Wren-Lewis, « Should the Eurozone’s fiscal rules be abolished? », Mainly Macro (blog), 19 novembre 2012. Traduit par Martin Anota
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