« La seconde administration Trump a profondément remanié la politique commerciale américaine. Dans un nouvel essai, David A. Lake et moi-même retraçons le contexte historique de la stratégie commerciale de l'administration Trump, examinons les raisons du changement radical de la politique commerciale américaine et résumons les conséquences probables de cette stratégie tant au niveau domestique qu’au niveau international. Le papier est disponible ici.
Dans cet article, je me concentre sur les implications des politiques commerciales de Trump pour nos analyses de l'économie politique du commerce international. De même que les politiques de Trump sont sans précédent d'un point de vue économique dans la période consécutive à la Seconde Guerre mondiale (et, à bien des égards, sans précédent dans l'histoire américaine), elles marquent aussi une rupture profonde avec le fonctionnement des politiques commerciales au cours du siècle dernier.
Depuis la fondation de la République jusqu'aux années 1930, le Congrès élaborait la politique commerciale. Des projets de loi relatifs au commerce étaient régulièrement élaborés à la Chambre des représentants et au Sénat, généralement par le biais d’échanges de faveurs (logrolls) qui incluaient l’essentiel des intérêts protectionnistes influents et politiquement pertinents. Tout particulièrement après la guerre de Sécession, les droits de douane furent fixés à des niveaux très élevés, notamment par le Parti républicain, au nom de ses électeurs industriels du nord-est et du Midwest. Au début du vingtième siècle, de nouveaux exportateurs et autres intérêts internationalistes s'inquiétèrent des répercussions réciproques des droits de douane américains sur ceux des autres pays ; le Parti démocrate reflétait largement une position plus favorable au libre-échange.
Dans les années 1930, au plus fort de la Grande Dépression, le Congrès adopta le Reciprocal Trade Agreements Act, qui déléguait au Président un pouvoir de négociation commerciale considérable. Dès lors, une grande partie de la politique commerciale a été gérée par le pouvoir exécutif et ses agences indépendantes (telles que l’International Trade Commission). Cette délégation visait initialement à réorienter la politique commerciale vers le libre-échange et à réduire le risque de log-rolling. Elle y est grandement parvenue.
L'administration Trump a utilisé divers moyens pour prendre entièrement le contrôle de la politique commerciale, avec la complaisance d'un Congrès républicain qui semble s'en satisfaire. La plupart de ces moyens consistent à déclarer l'état d'urgence aux États-Unis (économique, de sécurité nationale ou pour d'autres raisons non spécifiées). Cette stratégie pourrait ne pas être validée par les tribunaux, mais cela n'aura probablement que peu d'importance, car l'administration trouvera sans aucun doute d'autres moyens d'imposer les barrières commerciales qu'elle souhaite.
La politique commerciale de l'administration Trump semble poursuivre plusieurs objectifs, dont certains se contredisent. Par ordre approximatif, Trump souhaite rebâtir l'industrie manufacturière américaine, pour des raisons à la fois économiques et sécuritaires. Cet objectif pourrait aussi refléter une stratégie politique visant à rallier les régions qui ont subi un déclin de leur production industrielle dans la "ceinture industrielle". Il cherche aussi à utiliser les droits de douane pour obtenir des concessions sur le commerce, la drogue et d'autres questions non économiques. Enfin, Trump souhaite que les droits de douane génèrent des recettes pour l'État, peut-être pour compenser les réductions d'impôts mises en place par les Républicains. L'objectif immédiat est d'équilibrer les échanges de marchandises entre les États-Unis et chacun de leurs partenaires commerciaux, c'est-à-dire que les exportations américaines de biens physiques devraient être égales aux importations américaines sur une base bilatérale.
Bien que la situation concernant la politique commerciale de Trump soit loin d'être stabilisée, la plupart des analystes prévoient que le niveau de protection effectif finira par se situer entre 15 et 20 %. Ce niveau est le plus élevé observé dans un pays développé depuis plusieurs décennies et aura diverses répercussions économiques.
Quelle que soit la portée économique de ces politiques, leurs implications analytiques sont d'autant plus importantes qu'elles marquent une rupture radicale avec la manière dont la politique commerciale américaine (et plus largement celle d'autres pays) a été conduite. L'économie politique de la politique commerciale a été étudiée en détail depuis de nombreuses années et une abondante littérature théorique et empirique lui est consacrée, aux États-Unis comme ailleurs. Or, une grande partie des évolutions récentes de la politique commerciale américaine semble s'écarter des modèles que nous utilisons habituellement pour étudier l'élaboration de cette politique.
La politique commerciale a généralement été comprise comme un cas classique de politique d'intérêts particuliers, où les intérêts des producteurs s'opposent à ceux des consommateurs. Les modèles canoniques de politique commerciale sont aujourd'hui largement intégrés au cadre "protection à vendre" ("protection for sale") de Grossman et Helpman. Celui-ci prend en compte le degré d'organisation des intérêts, leur pouvoir politique et les pertes sèches entraînées par la politique ; par conséquent, le gouvernement arbitre entre les intérêts des secteurs protectionnistes, ceux des secteurs et des particuliers qui consomment des produits importés (et plus largement des produits échangeables) et le bien-être social agrégé. Les politiques commerciales ne sont généralement pas marquées par une coloration partisane, car les membres du Congrès et les autres responsables politiques quelle que soit leur étiquette partisane sont avant tout soucieux de défendre les intérêts de leurs électeurs.
En temps normal, la politique commerciale relève de la défense d'intérêts particuliers et est peu marquée par l'idéologie. Cela est vrai aux États-Unis depuis les années 1930. Pourtant, il y a eu des périodes où la politique commerciale a été fortement partisane et très idéologique. Comme on l’a vu, des divergences importantes existaient entre Républicains et Démocrates à la fin du dix-neuvième et au début du vingtième siècle, et durant l'entre-deux-guerres le pays était également divisé entre protectionnistes isolationnistes et internationalistes partisans du libre-échange.
Il y a des moments où la politique commerciale s'écarte de son cours habituel et devient un enjeu de débat politique national, principalement sur les grandes lignes de la politique en question, comme par exemple entre isolationnistes et internationalistes. Il y a quelques années, j'ai participé à la coordination d'une étude multinationale pour la Banque interaméricaine de développement sur la politique commerciale en Amérique latine et nous avons constaté que ce schéma était également courant dans cette région. La plupart du temps, la politique commerciale était menée discrètement par des intérêts particuliers et leurs soutiens, au niveau des entreprises ou des secteurs, sans grande attention du public. Mais il y a eu des périodes (souvent lors de la négociation d'un traité commercial majeur ou en temps de crise) où le commerce international est devenu un enjeu politique majeur et où les partis politiques se sont violemment divisés sur les grandes orientations de la stratégie commerciale à poursuivre.
Aujourd’hui, les États-Unis traversent l’une de ces périodes où la stratégie commerciale du pays (et plus largement son rapport à l'économie internationale) est remise en question. Cette situation, inédite depuis 80 ans, a surpris de nombreux analystes, car un "consensus centriste" en faveur de l'intégration économique prévalait aux États-Unis depuis les années 1940. L'élection de 2016 a marqué un tournant décisif : pour la première fois en un siècle, les candidats à l'investiture présidentielle des deux partis ont défendu des programmes ouvertement hostiles au commerce international. De fait, les discours de campagne de Bernie Sanders et de Donald Trump sur la mondialisation étaient quasiment identiques. La première administration Trump a amorcé le rejet du consensus centriste ; l'administration Biden n'a pas véritablement inversé cette tendance ; et la seconde administration Trump a opéré un revirement plus ou moins complet de la stratégie commerciale américaine.
Cela ne signifie pas que les intérêts particuliers n'ont aucune importance. Certains secteurs traditionnellement protectionnistes (l'acier, l'aluminium, l'automobile) ont bénéficié de mesures de protection et des milliers de demandes d'exemption de droits de douane ont été déposées. En fait, les exemptions accordées par la première administration Trump confirment la persistance des motivations politico-économiques classiques.
Il apparaît néanmoins que l’enjeu est celui d’une vision stratégique globale du rôle des États-Unis dans le commerce international. La politique économique étrangère américaine de l'après-guerre (à l'instar de l'ordre économique international d'après-guerre en général) reposait sur deux piliers : le leadership américain et le multilatéralisme. L'administration actuelle remet en question ces deux piliers. Elle considère les États-Unis comme surexposés et surchargés et elle perçoit le multilatéralisme comme contraire aux intérêts américains. Bien qu'il y ait de nombreuses opinions alternatives, largement partagées, elles semblent avoir été mises en hibernation face aux tentatives de l'administration Trump de renverser le cours de la politique américaine.
Les visions divergentes de la place de l'Amérique dans le monde ne sont pas déconnectées des intérêts économiques. De même que le clivage isolationniste-internationaliste reflétait plus ou moins les intérêts économiques des principales régions et secteurs américains, il y a une nette division entre, d'une part, les côtes et les grandes villes généralement internationalistes et, d'autre part, les populistes nationalistes des régions industrielles et agricoles au cœur du pays. Néanmoins, de profondes distinctions en termes de valeurs et de représentations subsistent entre ces visions du monde, qui ne peuvent être réduites au seul intérêt économique personnel.
Les conceptions concurrentes de l'intérêt national américain dans le domaine commercial et économique sont indissociables des interrogations relatives au rôle plus large du pays dans un contexte géopolitique de plus en plus conflictuel. La montée en puissance de la Chine et le virage impérialiste revanchard de la Russie constituent des défis majeurs aux États-Unis et à leurs alliés traditionnels. Il existe de nombreuses façons d’y faire face ; l'administration Trump a privilégié des approches unilatérales et transactionnelles. C’est certainement cohérent avec sa politique commerciale, elle aussi unilatérale et transactionnelle ; mais ce n’est de loin pas la seule stratégie possible.
Jusqu'à récemment, l'économie politique moderne du commerce semblait relativement simple : des intérêts particuliers rivalisaient d'influence sur les décideurs politiques pour obtenir des rentes. Le tournant opéré par l'administration Trump nous a ramenés à des débats de politique plus proches de ceux du dix-neuvième et du début du vingtième siècle, lorsque partis, régions et idéologues s'affrontaient sur le rôle que devait avoir la nation dans l'économie mondiale. Ces débats impliquaient des conceptions divergentes de la sécurité nationale, de la finalité nationale et de l'intérêt national. Les débats actuels soulèvent des questions analogues quant au type de pays que les États-Unis sont et aspirent à être et quant à la manière dont ils veulent interagir avec le reste du monde. »
Jeffry Frieden, « The new political economy of U.S. trade », in Econbrowser, 21 janvier 2026. Traduit par Martin Anota
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