« Donald Trump a changé d’avis sur de nombreux sujets […]. Mais le souhait de Trump d’imposer des droits de douane élevés n’a pas changé. Dans une interview accordée mardi au Club économique de Chicago, il a déclaré : "Pour moi, le plus beau mot du dictionnaire est 'tarif douanier'". En tant que président, il s’est lui-même qualifié de "l’homme des droits de douane". En fait, il a imposé des droits de douane substantiels lorsqu’il était au pouvoir. Ces mesures étaient toutefois modérées par rapport aux tarifs douaniers qu’il propose aujourd’hui. Il avait initialement suggéré un droit de douane de 10 % sur toutes les importations, mais il parle maintenant de tarifs douaniers pouvant atteindre 20 %. (À Chicago, il a même évoqué 50 %.) Il veut un tarif douanier de 60 % sur les importations en provenance de Chine.
La plupart des économistes estiment que ce serait une très mauvaise idée et je partage leur avis. Je ne suis pas un puriste du libre-échange ; je me suis opposé au Partenariat transpacifique proposé par l'administration Obama et j'ai généralement soutenu la position beaucoup plus dure adoptée par l'administration Biden-Harris sur le commerce. Mais il y a une grande différence entre des dérogations sophistiquées et limitées au libre-échange et le désir de Trump de mettre ce qu’il appelle un "anneau autour du col" de l’économie américaine.
Il n’a jamais été entièrement clair pourquoi Trump a un faible pour les droits de douane. Je pense qu’il voit tout en termes de gagnants, de perdants et de sanctions : si nous achetons plus aux étrangers qu’ils n’achètent à nous, cela fait de l’Amérique un perdant et il veut punir les étrangers en leur faisant payer l’accès au marché américain. Quelle que soit sa pensée, le retour à la bonne vieille époque des droits de douane élevés est l’une des principales obsessions politiques de Trump, et les droits de douane élevés sont très susceptibles de devenir une réalité s’il remporte les élections.
Et quand je parle de ma bonne vieille époque, je veux simplement parler de la vieille époque. Les droits de douane élevés ont été une caractéristique constante de la politique américaine de la guerre civile jusqu'en 1933, mais en 1934, nous avons opté pour une politique de réduction des droits de douane sur les exportations des autres pays en échange de droits de douane plus bas sur nos exportations.
Cette politique a réussi de manière spectaculaire à surmonter l’opposition aux réductions des droits de douane. Au début du vingt-et-unième siècle, les taux de droits de douane moyens aux États-Unis étaient tombés à un chiffre unique, de même que les autres pays riches. Les pays en développement avaient généralement des tarifs beaucoup plus élevés jusqu’aux années 1980, mais ceux-ci sont devenus démodés avec l’essor du soi-disant consensus de Washington et beaucoup ont commencé à réduire leurs taux. Lorsque Trump a pris ses fonctions en 2017, nous vivions dans un monde de commerce relativement libre.
La première série de droits de douane de Trump n’a eu qu’un effet minime sur ce système, mais les droits de douane qu’il propose aujourd’hui ramèneraient l’horloge 90 ans en arrière, en portant les droits de douane globaux aux niveaux de Smoot-Hawley. Voici une image qui souligne à quel point sa politique serait radicale :
Droits de douane moyens des Etats-Unis (en %)
Pourquoi faire cela ? Trump voit les tarifs douaniers comme un moyen pour réduire le déficit commercial américain et pour stimuler l'industrie manufacturière américaine. Là encore, les économistes sont largement convaincus que ses tarifs douaniers ne permettraient pas d'atteindre ces objectifs. Mais avant d'aborder les avantages et les inconvénients, commençons par quelques notions de base à propos des tarifs douaniers et de ce qu’ils font.
Une brève histoire des tarifs douaniers
Nous avons commencé à utiliser systématiquement les tarifs douaniers pour protéger les industries de la concurrence étrangère à partir de la guerre civile. Cependant, Franklin D. Roosevelt a fait une rupture fondamentale avec la politique tarifaire précédente. Il était largement admis que des droits de douane extrêmement élevés étaient devenus contreproductifs. En outre, la fixation des droits de douane était devenue un marécage de politique d'intérêts particuliers. Et certains des responsables de Roosevelt, en particulier Cordell Hull, son secrétaire d'État de longue date, pensaient que des liens commerciaux plus étroits entre les nations étaient une force pour la paix mondiale.
Donc, en 1934, Roosevelt a signé la loi sur les accords commerciaux réciproques, en vertu de laquelle le Congrès a donné au président le pouvoir de négocier des accords tarifaires avec d’autres pays, réduisant les droits de douane américains en échange de droits de douane plus bas sur les exportations américaines. Ce système américain est ensuite devenu le modèle d’un système commercial mondial, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). (L’Organisation mondiale du commerce, créée en 1995, est principalement consacrée à l’application du GATT et à la résolution des différends commerciaux.) Dans le cadre du GATT, les pays se sont engagés dans des cycles de réductions tarifaires mutuellement convenues et ils se sont engagés à respecter des règles visant à empêcher tout retour en arrière sur ces accords.
Ce système a été, comme je l’ai montré dans le graphique ci-dessus, extrêmement efficace pour surmonter la résistance politique aux réductions des droits de douane.
J’entends souvent des affirmations selon lesquelles les droits de douane sont restés élevés dans d’autres pays, mais ces affirmations sont dépassées depuis plusieurs décennies. Il est vrai qu’après la Seconde Guerre mondiale, de nombreux pays en développement ont imposé des droits de douane élevés dans le but de favoriser leur industrialisation. Mais aujourd’hui, les pays en développement ont généralement des taux de droits de douane considérablement inférieurs à ceux projetés par Trump :
Il y a un autre point important à comprendre à propos de la politique commerciale internationale : les présidents disposent d’une grande latitude pour fixer les taux de droits de douane.
Les personnes qui ont créé notre système tarifaire actuel savaient qu’il y aurait parfois des pressions politiques irrésistibles pour aider les industries confrontées à la concurrence des importations. C’est pourquoi les règles du GATT et la législation commerciale américaine prévoient des soupapes de sécurité pour relâcher la pression lorsque c’est nécessaire, permettant ainsi à un président d’imposer des droits de douane temporaires dans certaines circonstances, de donner un répit aux industries confrontées à des augmentations soudaines des importations et d’empêcher ce qui semble être une concurrence déloyale, soit parce que les entreprises étrangères sont subventionnées, soit parce qu’elles vendent leurs produits à des prix inférieurs à leur coût.
Il existe également une exemption assez large pour les droits de douane visant à protéger la sécurité nationale. Hélas, dans un monde où la Russie envahit l’Ukraine et où la Chine pourrait envahir Taiwan, il y a de bonnes raisons d’utiliser les droits de douane pour conserver les capacités nationales dans des secteurs d’importance stratégique. Mais il s’agit d’un argument en faveur d’une protection très sélective et non de l’idée de Trump d’un droit de douane de 20 % sur pratiquement tout.
Qui détermine si ces conditions spéciales s'appliquent et quel est le niveau approprié des droits de douane ? Les agences fédérales qui relèvent du président. Normalement, ces agences tentent de mener des enquêtes indépendantes, mais un président qui veut imposer des droits de douane peut faire à peu près ce qu'il veut, même si les justifications peuvent paraître absurdes. (Des droits de douane pour des raisons de sécurité nationale sur l'aluminium canadien ?)
L’idée derrière le pouvoir discrétionnaire du président en matière de droits de douane était que les présidents, ayant une vision plus large de l’intérêt national que les membres du Congrès, utiliseraient leur pouvoir avec parcimonie. Personne ne semble avoir envisagé les implications d’un président plus protectionniste que le Congrès, mais c’est ce qui s’est passé avec Trump, qui a utilisé son pouvoir discrétionnaire en matière de commerce pour instaurer un certain nombre de droits de douane au cours de son mandat. Imposer le type de droits de douane étendus et permanents qu’il évoque aujourd’hui serait juridiquement plus délicat, mais nous devrions probablement supposer que s’il est élu, il sera en mesure de faire tout ce qu’il veut.
Comment fonctionnent les tarifs douaniers
Un tarif douanier est une taxe payée sur les biens étrangers lorsqu’ils traversent notre frontière. Au sens propre, la taxe est généralement payée par la compagnie maritime, mais ni les partisans ni les opposants aux tarifs douaniers ne croient que les expéditeurs supportent réellement le fardeau de la taxe, tout comme personne ne croit que votre épicier local, qui doit collecter la taxe, paie celle-ci de sa poche. En fait, la façon la plus simple de considérer un tarif douanier est de le considérer comme une taxe sur les ventes sélective, imposée uniquement sur les biens produits à l’étranger.
Comme pour toute taxe de vente, le fardeau de la taxe incombe soit aux consommateurs, qui paient des prix plus élevés, soit aux producteurs, qui reçoivent des prix plus bas.
Les économistes et, je crois, la plupart des gens s'accorderaient à dire que les taxes sur les ventes sont généralement répercutées sur les consommateurs. Prenons par exemple le taux élevé de taxe sur les ventes de cigarettes (5,35 dollars par paquet). Comme l'État de New York ne produit pas de tabac, il s'agit en réalité d'une taxe sur les produits importés dans l'État depuis d'autres régions du pays. Peut-on imaginer que les producteurs de tabac de Caroline du Nord paient effectivement cette taxe en réduisant leurs prix ? Bien sûr que non : la taxe de New York rend simplement les cigarettes beaucoup plus chères qu'en Caroline du Nord, où la taxe n'est que de 45 cents par paquet.
Alors pourquoi imaginer que la situation soit différente lorsqu'une taxe sur les ventes est imposée sur les biens produits en Chine ? Parce que c'est exactement ce à quoi équivaut un droit de douane sur les importations en provenance de Chine : il n'y a rien de magique à collecter une taxe sur les ventes à la frontière plutôt qu'à la caisse.
Cela dit, même s’il est fondamentalement juste de considérer un tarif douanier comme une taxe sur les ventes, il y a deux facteurs qui viennent compliquer les choses. Premièrement, comme les biens produits aux États-Unis ne sont pas soumis à des droits de douane, ces derniers peuvent encourager la production américaine qui concurrence les importations. Cela peut sembler être une bonne chose, mais la raison pour laquelle certains producteurs américains en bénéficient est que les droits de douane leur permettent d'augmenter leurs prix, ce qui signifie que le fardeau imposé aux consommateurs peut être considérablement plus lourd que les taxes collectées sur les importations. Le deuxième facteur est plus subtil : si un droit de douane réduit les importations, il réduit la demande américaine de devises étrangères pour payer ces importations, et donc la valeur en dollars de ces devises. Cela rend les importations moins chères qu’elles ne l’auraient été autrement, ce qui atténue l’effet sur les prix à la consommation. D’un autre côté, un dollar plus fort nuit aux exportateurs américains. En outre, le dollar pourrait ne pas s’apprécier si d’autres pays ripostaient en imposant leurs propres tarifs douaniers, ce qui nuirait également aux exportateurs américains. Mais encore une fois, dans la plupart des cas, vous devriez simplement considérer un droit de douane comme une forme particulière de taxe sur les ventes. […]
Une évaluation des tarifs douaniers 2.0 de Trump
[…] L’effet le plus simple et le plus évident d’une hausse des tarifs douaniers serait une hausse des prix. En 2023, les importations en provenance de Chine représentaient 1,6 % du revenu domestique brut, tandis que les importations en provenance d’autres pays représentaient 9,6 %. Une estimation rapide et approximative de l’effet inflationniste des tarifs douaniers de Trump est donc de 0,6 x 1,6 + 0,2 x 9,6 = 2,88 %, soit une augmentation de 3 % du coût de la vie.
L'effet réel pourrait être moindre si les autres pays ne ripostent pas et si le dollar s'apprécie. Cependant, étant donné que les États-Unis auraient tout simplement rompu leurs accords commerciaux, il y aurait certainement des représailles. En parallèle, certains producteurs américains profiteraient des droits de douane pour augmenter leurs prix. Ainsi, un chiffre raisonnable pour l'effet sur le coût de la vie pourrait être une augmentation de 3 à 4 %.
Il ne s'agit toutefois que d'une moyenne. Les droits de douane affecteraient principalement les prix des biens plutôt que les prix des services et la part des dépenses d'une famille consacrée aux biens est inversement proportionnelle à son revenu. Par exemple, les familles les plus modestes dépensent la majeure partie de leur budget alimentaire en épicerie, tandis que les familles les plus riches mangent beaucoup au restaurant, or une grande partie du coût des repas au restaurant provient des services fournis par les cuisiniers, les serveurs et ainsi de suite.
En conséquence, les droits de douane augmenteraient davantage le coût de la vie pour les familles à revenus intermédiaires et faibles que la moyenne. Selon une estimation de l’Institute on Taxation and Economic Policy, qui part de l’hypothèse d’un droit de douane de 20 %, celui-ci réduirait de 5,7 % le revenu réel des familles les 20 % les plus pauvres, de 4,6 % celui des familles à revenus intermédiaires, mais de seulement 1,4 % celui des 1 % les plus riches. Une analyse du Peterson Institute for International Economics arrive à des chiffres similaires. En d’autres termes, les droits de douane 2.0 de Trump constitueraient en fait une augmentation d’impôts fortement régressive, imposant un lourd fardeau à la plupart des familles. Quelle est l'ampleur de ce fardeau ? Le revenu médian des ménages est d'environ 80.000 dollars, ce qui signifie qu'une augmentation de 4 % du coût de la vie s’apparente en réalité à une taxe de 3.200 dollars ou plus pour la famille typique.
Voilà le revers de la médaille des droits de douane. Et l’autre revers de la médaille ? Trump, qui nie que les droits de douane entraîneraient une hausse des prix, pense également que ces mesures réduiraient le déficit commercial et stimuleraient l’industrie manufacturière américaine. A-t-il raison ? Probablement pas. Parmi les économistes récemment interrogés par le Wall Street Journal, 59 % d’entre eux ont déclaré que les droits de douane de Trump réduiraient l’emploi dans le secteur manufacturier américain, tandis que 16 % seulement ont déclaré l’inverse. […]
J’ai déjà évoqué deux raisons pour lesquelles les droits de douane pourraient avoir des effets pervers : ils pourraient conduire à un dollar plus fort, rendre les produits américains moins compétitifs sur les marchés mondiaux, si bien que toute baisse des importations serait compensée par une baisse des exportations, et ils provoqueraient également des représailles de la part des partenaires à l’échange. Une troisième raison, soulignée dans une étude de 2018 publiée sur le blog de la Fed de New York, est que l’industrie manufacturière américaine dépend fortement des composants importés, de sorte que les droits de douane augmenteraient considérablement les coûts de fabrication.
Un document de travail du Fonds monétaire international de 2019 sur les hausses des tarifs douaniers dans le monde a révélé qu’elles entraînaient généralement une hausse du chômage, tout en ayant "seulement de faibles effets sur la balance commerciale".
Une analyse de simulation publiée par le Peterson Institute suggère que les droits de douane de Trump creuseraient en fait le déficit commercial. D'après ce que j’en comprends, cela se produirait parce que le modèle prédit que la banque centrale relèverait les taux d'intérêt pour compenser l'impact inflationniste des droits de douane, ce qui entraînerait une appréciation encore plus forte du dollar et rendrait les produits américains encore moins compétitifs.
Bien sûr, c’est juste un modèle. Mais je suis un grand partisan de l’utilisation de modèles mathématiques pour évaluer les politiques, non pas parce que ces modèles sont parfaits, mais parce qu’ils disciplinent votre analyse et vous obligent à raconter une histoire cohérente. Il existe de nombreux arguments convaincants suggérant que les tarifs douaniers de Trump ne parviendront pas à atteindre leur objectif, celui d’une relance de l’industrie manufacturière américaine.
Les droits de douane auraient pour effet de réduire l’économie américaine. Ils amèneraient les entreprises américaines à vendre moins de biens qu’elles n’en exportent actuellement, que ce soit les biens qu’ils produisent efficacement ou qu’ils sont mauvais à produire. L’effet rendrait l’économie moins efficace et plus pauvre.
En outre, les tarifs douaniers de Trump détruiraient les accords qui maintiennent les droits de douane relativement bas à travers le monde, en inspirant à la fois des représailles et une émulation qui fragmenteraient les marchés internationaux.
Cela nuirait même aux grandes économies riches comme celles des États-Unis et de l’Union européenne. Mais cela pourrait s’avérer catastrophique pour les économies plus petites et plus pauvres. Les droits de douane de Trump pourraient provoquer une hausse de la pauvreté dans le monde et, comme on peut facilement l’imaginer, des conflits à travers le monde.
Alors, quel bilan tirer des avantages et des inconvénients des propositions tarifaires de Trump ?
Inconvénients : les droits de douane imposeraient un lourd fardeau sur les familles à revenus intermédiaires et faibles. Ils ne réduiraient probablement pas de manière significative le déficit commercial et ils pourraient même nuire à l'industrie manufacturière américaine. En outre, une action tarifaire unilatérale des États-Unis ferait des ravages en fracturant le système commercial mondial.
Avantages : je n'en vois aucun. »
Paul Krugman, « How Trump’s radical tariff plan could wreck our economy », 17 octobre 2024. Traduit par Martin Anota
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