« J'ai structuré ce billet en deux parties, la seconde portant sur l'un des deux lauréats du prix Nobel d'économie de cette année. Les deux parties sont liées entre elles, mais je les ai séparées car la seconde partie intéressera davantage ceux qui ont des connaissances en économie.
Le déclin des politiques publiques fondées sur les connaissances
J'ai déjà abordé ce sujet, à la suite d’un article de Chris Dillow, qui y est revenu plus récemment. En relisant tout cela, je pense que nous sommes confrontés à un problème classique de surdétermination : nous n'avons qu'une seule observation (le déclin des politiques publiques fondées sur les connaissances ces deux dernières décennies) et bien trop d'explications possibles. Je souhaite donc ici y remédier en proposant une seule explication.
Ma proposition est que le déclin des politiques publiques fondées sur les connaissances au Royaume-Uni résulte d'un phénomène antérieur à ce déclin : l'adoption de l'idéologie néolibérale par le Parti conservateur dans les années 1970 et 1980. Il ne s'agit pas d'une conséquence du néolibéralisme en soi, mais de son adoption par le principal parti de gouvernement au Royaume-Uni. Cette distinction est cruciale car, à bien des égards, l'âge d'or des politiques publiques fondées sur les connaissances ou les données, du moins en sciences sociales, était le gouvernement travailliste à partir de 1997, que l'on peut légitimement qualifier de néolibéral à bien des égards.
Certes, le néolibéralisme reposait dans une certaine mesure sur le savoir, puisqu'il utilisait certains éléments de la science économique pour affirmer que les marchés étaient les mieux à même d’allouer les ressources, et certainement meilleurs que l'État. Cependant, j'estime qu'en pratique il s'agissait surtout d'une conception idéologique du gouvernement qui privilégiait les intérêts des entreprises, et qui sélectionnait des bribes de connaissances pour faire croire que cela revenait à maximiser les intérêts de la société.
Les gouvernements conservateurs d'après-guerre, avant celui-ci, avaient certes toujours été attentifs aux intérêts des entreprises, mais ils reconnaissaient également d'autres intérêts et étaient prêts à passer outre ceux des entreprises s'ils estimaient que la société l'exigeait. Les syndicats étaient tolérés, par exemple, de même que les entreprises publiques créées par le gouvernement Attlee. Cela a pris fin avec l'adoption de l'idéologie néolibérale par le Parti conservateur.
À l'inverse, les gouvernements travaillistes de Blair/Brown étaient bien plus disposés à modifier cette idéologie dans des cas précis. Le salaire minimum en est un exemple flagrant. C'est pourquoi les politiques fondées sur des données ont pu se développer (relativement) sous ces gouvernements. Bien sûr, tout ce que proposait le néolibéralisme n'était pas forcément faux ; ainsi, pour beaucoup, les débuts de Thatcher ont pu apparaître comme une politique fondée sur les connaissances, même si certaines idées qu’ils ont adoptées se sont révélées erronées (par exemple le monétarisme).
La conviction, qui s'est progressivement développée au sein du Parti conservateur sous et après Thatcher, que le néolibéralisme constituait l'unique savoir dont avait besoin le gouvernement a conduit ce parti à se désintéresser des politiques fondées sur les connaissances. En particulier, il a cessé de tirer les leçons de ses erreurs et, contrairement au Parti travailliste, n'a fait aucun effort pour rectifier le tir après sa défaite électorale. Cela est devenu particulièrement flagrant lors de son retour au pouvoir (en coalition avec les Libéraux-démocrates) en 2010. L'austérité était l'antithèse même d'une politique fondée sur les connaissances. Elle allait à l'encontre des principes fondamentaux de la macroéconomie enseignés aux étudiants de première année de licence et de master dans la quasi-totalité des universités britanniques et américaines.
En substance, le savoir que nous tirons de la théorie économique et des données empiriques nous indiquait clairement qu'il ne fallait pas réduire les dépenses publiques en période de récession, et surtout pas lorsque les taux d'intérêt avaient buté sur leur borne inférieure et ne peuvent plus être baissés davantage. Une telle mesure aurait soit considérablement aggravé la récession, soit anéanti toute reprise. Le précédent gouvernement travailliste l'avait compris, raison pour laquelle il a mis en œuvre une relance budgétaire en 2009. George Osborne et les conservateurs s'y sont opposés et, une fois au pouvoir, ont adopté une politique budgétaire restrictive. Le résultat fut exactement celui que prévoyaient la théorie économique et les données empiriques. La reprise amorcée en 2010 s'est enrayée et l'économie n'a recommencé à afficher des signes (certes modestes) d’une croissance supérieure à la tendance qu'en 2013.
Osborne a ignoré le savoir macroéconomique car le néolibéralisme adopté par son parti prônait un État minimal et des impôts faibles. Les importants déficits budgétaires engendrés par la plus grave récession depuis la Seconde Guerre mondiale lui ont permis d'effrayer les électeurs et de leur faire croire qu’il était nécessaire de réduire immédiatement les dépenses publiques pour éviter que les marchés obligataires ne punissent le Royaume-Uni. Les médias ont largement contribué à propager ce mythe. Eux aussi accordaient peu d'importance aux données empiriques, pour des raisons qui n'étaient pas uniquement politiques.
L'austérité n'était pas la première fois que le Parti conservateur manifestait son désintérêt pour les politiques fondées sur les connaissances, mais c'était l'exemple le plus manifeste et l’impact a été considérable. Malheureusement, ce désintérêt fut récompensé par la victoire écrasante de Cameron aux élections suivantes, validant ainsi son mépris du savoir et des faits empiriques. La situation ne fit qu'empirer et, un an plus tard, le savoir économique fut qualifié de "Project Fear". Certains membres du centre et de la droite travaillistes en tirèrent une leçon similaire. (Ce n'était pas le cas de la gauche : John McDonnell, alors Chancelier de l'Échiquier du cabinet fantôme, s'est toujours montré ouvert aux idées nouvelles.) Comme le suggère le désintérêt actuel du Parti travailliste pour la viabilité économique de l’université, il faudra encore longtemps pour retrouver l'âge d'or des politiques fondées sur des données sous Brown et Blair. L'élaboration des politiques par le Parti conservateur reste désespérée : Jill Rutter a récemment qualifié leurs propositions en matière d'impôt sur les successions comme "fondées sur des mythes".
Le prix Nobel récompense Michael Woodford
Je ne prétends pas décrire toutes les contributions de Michael Woodford à la macroéconomie, car d'autres sont bien plus compétents que moi pour le faire. Je tiens toutefois à rectifier une impression que certains ont pu tirer de ces hommages : celle que les travaux de Woodford se limitaient à la politique monétaire et au fonctionnement des banques centrales. Certes, une grande partie de son œuvre y est consacrée, mais Woodford a également écrit sur la politique budgétaire, précisément au moment où ces travaux étaient le plus nécessaires : en 2010.
Tout d'abord, un peu de contexte. Dans les années 1980 et 1990, la macroéconomie universitaire a connu ce que l'on appelle généralement la contre-révolution des nouveaux classiques. À l'époque, les chefs de file de ce mouvement espéraient mettre fin à la domination de la théorie keynésienne sur la politique macroéconomique grâce à de nouvelles idées théoriques. Leurs idées, et notamment la théorie des anticipations rationnelles et un modèle intertemporel de la consommation, ont effectivement été adoptées, mais d'autres économistes ont également intégré des modèles simples de rigidité des prix pour sauver les idées keynésiennes fondamentales sur le cycle d’affaires.
Le résultat fut généralement qualifié de théorie nouvelle keynésienne. On peut affirmer sans exagérer que, dans son livre de 2003, Interest and Prices, Woodford a présenté l'exposé alors le plus clair des implications de la théorie nouvelle keynésienne pour la politique macroéconomique, et ce livre est devenu une bible pour les universitaires comme pour les économistes des banques centrales. À ceux qui restent sceptiques quant au modèle nouveau keynésien, je suggérerais que le fait que la période d'inflation des salaires et des prix de 2022-2023 se soit achevée sans chômage élevé plaide en sa faveur par rapport aux idées keynésiennes plus anciennes. Olivier Blanchard a récemment soutenu que, ces dernières décennies, on a assisté à une convergence au sein du courant dominant autour de cette perspective nouvelle keynésienne.
La théorie nouvelle keynésienne et l'ouvrage de Woodford soutenaient l'idée que la politique monétaire, plutôt que la politique budgétaire, était le principal outil pour maîtriser le cycle d’affaires. Cependant, comme le démontre clairement l'ouvrage de Woodford, la politique monétaire désignait, dans ce contexte, la politique des taux d'intérêt. Les agrégats monétaires ne jouent aucun rôle dans le cadre théorique fondamental de Woodford, et c'est en partie pour cette raison qu'il affirmait que ses idées s'inspiraient de Wicksell plutôt que de Keynes.
Cela fonctionnait tant que les taux d'intérêt restaient libres de fluctuer. La récession de 2009 fut si brutale que les taux d'intérêt furent rapidement ramenés à un niveau proche de zéro et, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, les banques centrales estimèrent ne pas pouvoir les baisser davantage. Le principal outil de la politique monétaire était hors service. Certaines banques centrales eurent recours à l'expansion de l’offre de monnaie (l’assouplissement quantitatif ou quantitative easing) et au rachat de titres de dette publique, mais Woodford était très sceptique quant à l'efficacité de ces mesures. Restait donc la politique budgétaire.
En 2010, Woodford a publié une étude intitulée "Simple Analytics of the Government Expenditure Multiplier" (publiée en 2011 dans l’American Economic Review: Macroeconomics). Il y concluait : "Un multiplicateur largement supérieur à 1 est possible lorsque la politique monétaire est contrainte par la borne inférieure zéro et, dans ce cas, le bien-être augmente si les dépenses publiques augmentent afin de combler partiellement l'écart de production qui résulte de l'incapacité à baisser les taux d'intérêt."
En d'autres termes, non seulement augmenter les dépenses publiques pourrait s'avérer très efficace pour aider à atténuer les effets d'une récession lorsque les taux d'intérêt atteignent leur borne inférieure, mais c’est précisément ce qu’il faut faire. Réciproquement, l'austérité, dans un tel contexte, ne ferait qu'aggraver la récession. Pour reprendre les termes de la première partie de cet article, le gouvernement travailliste de 2009 avait raison et Osborne avait complètement tort.
Ce résultat n'a guère surpris ceux qui, comme moi, travaillaient sur la politique budgétaire dans le cadre de modèles nouveau keynésiens ni ceux, comme Paul Krugman, qui s'intéressaient au Japon, où les taux d'intérêt étaient depuis longtemps à leur borne inférieure. Quiconque prenait la peine de discuter avec des spécialistes utilisant des modèles macroéconomiques de pointe pour analyser la politique budgétaire en aurait conclu que l'austérité était une très mauvaise idée lorsque les taux d'intérêt étaient à leur borne inférieure. Mais l'article, typique de Woodford, présentait le résultat formel avec élégance et expliquait pourquoi il était vraisemblablement robuste. Il montrait également pourquoi les données empiriques fondées sur des périodes où les taux d'intérêt n'étaient pas contraints ne permettaient pas d'estimer correctement la taille du multiplicateur.
Woodford est probablement l'économiste vivant le plus cité sur mon blog. Je voudrais finir en évoquant une autre de ses contributions majeures à la macroéconomie. L'une des conséquences de la contre-révolution des nouveaux classiques est que les modèles macroéconomiques se sont davantage concentrés sur la théorie microéconomique et moins sur leur adéquation aux données empiriques. J'ai souvent abordé, sur mon blog, la question de savoir si ce fondement microéconomique était bénéfique à la discipline.
Cependant, avant Woodford, ce programme de microfondations présentait une lacune majeure. Bien que les équations comportementales du modèle puissent être dérivées d’un agent représentatif maximisant son utilité, les objectifs des responsables de la politique économique étaient généralement supposés ad hoc : une combinaison de minimisation de l’écart entre la production et sa tendance et de celui entre l'inflation et sa cible. Woodford a réussi à démontrer à quoi ressembleraient les objectifs d'un décideur de politique économique qui souhaiterait maximiser l'utilité de l'agent représentatif.
Ayant moi-même mené des démonstrations similaires par la suite, notamment dans un travail avec Tatiana Kirsanova et Campbell Leith, je considère cette contribution de Woodford comme un véritable tour de force mathématique et intellectuel. L’impact qu’il a eu sur la macroéconomie universitaire se mesure au fait que la plupart des articles théoriques en macroéconomie ont systématiquement utilisé une version de sa démonstration. Compte tenu de la longueur de cette démonstration mathématique, on pourrait même dire que sa contribution aux travaux ultérieurs pourrait être littéralement pesée.
Il était moins clair que cette innovation soit utile à court terme pour l’élaboration concrète de la politique économique, pour les raisons que je donne ici, mais elle pourrait peut-être le devenir. Il serait toutefois erroné d'en déduire que Woodford n'était et n'est encore qu'un théoricien déconnecté des problèmes pratiques en matière de politique économique. Bien au contraire. Par exemple, ses travaux ont joué un rôle clé dans le débat entre les banques centrales sur ce qu’elles doivent dire à propos de leur politique future (la "forward guidance"). Il a également écrit (voir mon résumé ici) sur la manière dont les banques centrales qui ciblent l'inflation devraient utiliser les taux d'intérêt pour réduire le risque de crises financières, ainsi que sur l'impact macroéconomique de la pandémie.
Michael Woodford a la capacité de mener des travaux théoriques économiques exigeants et complexes, aboutissant à des résultats révolutionnaires, tout en contribuant aux débats actuels sur la politique macroéconomique susceptibles d'influencer les décisions des responsables publics. C'est pourquoi la plupart des macroéconomistes le considéraient comme un candidat évident au prix Nobel. Il nous faut simplement des responsables politiques prêts à exploiter certaines de ses analyses plutôt que de les ignorer. »
Simon Wren-Lewis, « The decline of knowledge based policy and the economics Nobel », Mainly Macro (blog), 20 octobre 2026. Traduit par Martin Anota
Aller plus loin…
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