« Les déclarations de Donald Trump sur les tarifs douaniers depuis son retour à la présidence des États-Unis ont reçu une attention considérable de la part des analystes, des décideurs politiques et des commentateurs. Une bonne partie de ces analyses s’est focalisée sur les implications pour les pays ciblés et leurs réponses possibles. Cependant, l’une des difficultés qu’elle rencontre est la rapidité avec laquelle les politiques sont annoncées, modifiées et suspendues. Il est difficile de suivre l’évolution des choses.
Dans cette colonne, nous prenons un peu de recul et considérons certains des arguments plus généraux utilisés pour justifier l’augmentation des tarifs douaniers, ainsi que les répercussions de celle-ci. Douglas Irwin [2017] a suggéré que les pays introduisent des tarifs douaniers pour trois raisons principales : (1) les recettes : le désir d’augmenter les recettes fiscales ; (2) la restriction : réduire les importations et protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère ; et (3) la réciprocité : les tarifs douaniers à utiliser dans les négociations avec un autre pays pour obtenir des réductions tarifaires réciproques mutuellement bénéfiques.
D’une manière ou d’une autre, chacune de ces trois raisons principales se retrouve dans le lexique de Trump et il est utile d’évaluer la validité de chacune d’entre elles.
Les recettes
L’une des raisons invoquées pour justifier l’imposition de droits de douane est d’accroître les recettes publiques afin de réduire d’autres impôts.
"Au lieu de taxer nos citoyens pour enrichir d’autres pays, nous allons taxer les pays étrangers pour enrichir nos citoyens. Pour cela, nous mettons en place le Service des recettes externes pour collecter tous les droits de douane et autres recettes. Ce seront d’énormes sommes d’argent qui afflueront dans notre trésor en provenance de sources étrangères" (discours inaugural de Trump).
Jusqu’à présent, Trump a introduit, puis suspendu, un tarif douanier de 25 % sur les importations en provenance du Canada et du Mexique, tout en imposant, sans le suspendre, un tarif douanier supplémentaire de 10 % sur les importations en provenance de Chine. Il a également annoncé des propositions de droits de douane sur l’acier et l’aluminium et il a indiqué qu’il introduirait des droits de douane sur les importations en provenance de l’UE.
Généralement, les taxes commerciales ne contribuent pas de manière significative aux recettes publiques ; aux États-Unis, ce chiffre est d’environ 2 %. Il est intéressant de noter qu’avant les hausses des droits de douane de 2018, les recettes fiscales commerciales aux États-Unis étaient plus proches de 1 %.
Graphique 1 Part des recettes des taxes commerciales parmi les recettes publiques américaines (en %) A première vue, l’augmentation des droits de douane pourrait augmenter les recettes. Cependant, comme l’a noté Paul Krugman, les recettes n’augmenteraient pas d’autant que les droits de douane. En d’autres termes, si toutes les importations américaines, qui s’élèvent à 3.000 milliards de dollars, subissaient une hausse de 10 % des droits de douane, le montant gagné ne serait pas de 300 milliards de dollars, car à mesure que les droits de douane augmenteraient, les importations diminueraient, ce qui signifie que les importations sur lesquelles des droits de douane peuvent être perçus seront moindres qu’actuellement.
Étant donné la faible part des recettes fiscales commerciales dans les recettes publiques américaines, il est difficile d'imaginer que les mesures proposées puissent avoir un impact significatif sur la situation budgétaire des États-Unis. Néanmoins, l'augmentation des droits de douane pourrait permettre d'autres réductions d'impôts, avec une certaine incidence politique.
La restriction
L'un des principaux arguments qui sous-tendent les droits de douane de Trump est qu’ils sont supposés avoir un impact positif sur la production domestique. En ce qui concerne les droits de douane sur l'acier et l'aluminium, Trump a déclaré : "notre nation exige que l’acier et l’aluminium soient fabriqués en Amérique, non en terres étrangères".
Si les tarifs douaniers étaient un moyen si facile d’accroître la production domestique et le bien-être économique, on pourrait se demander pourquoi tous les pays n’adoptent pas la même politique que celle promue par le président Trump et n’augmentent pas leurs droits de douane.
Relever les taxes sur des produits spécifiques pourrait en effet protéger certains producteurs domestiques. Cependant, une telle politique implique (éventuellement) de protéger les entreprises et les travailleurs ciblés par la concurrence des importations au détriment de tous les autres. Par conséquent, ce qui pourrait bénéficier à la production d’un secteur pourrait ne pas être bon pour le pays dans son ensemble. Il y a une abondante littérature universitaire explorant l’impact de l’augmentation des tarifs douaniers lors de la première présidence du président Trump et ses conséquences négatives pour les États-Unis (par exemple Fajgelbaum et al. [2020], Amiti et al. [2019]). En outre, et inversement, un récent article de Bonifai et al. [2024] soutient que "entre 2011 et 2019, les importations […] ont créé près de 500.000 emplois américains", principalement grâce à l’accès à des intrants intermédiaires moins chers.
Une hausse des tarifs douaniers implique des prix domestiques plus élevés pour les consommateurs et elle peut aussi être inflationniste et réduire le bien-être. Si les producteurs américains de produits ciblés peuvent être protégés, des tarifs douaniers plus élevés servent à accroître les coûts des entreprises achetant des intrants intermédiaires importés, les rendant ainsi moins compétitives sur le marché domestique et à l’étranger. Les intrants intermédiaires, les biens d’équipement, les équipements de transport et le carburant (qui sont tous des intrants pour les entreprises américaines) représentaient 76 % des importations américaines en 2023.
Considérez le graphique 2, qui liste les parts des 10 principaux fournisseurs du marché américain.
Graphique 2 Parts des importations américaines selon le pays de provenance (en %)
Il est frappant de voir que les quatre pays que Trump semble cibler directement sont de loin les principaux fournisseurs des importations américaines (ils représentent à eux trois plus de 60 % des importations) et qu’une grande partie de leurs exportations vers les États-Unis concerne des produits intermédiaires. Les parts combinées des fournitures industrielles, des biens d’équipement et des équipements de transport importés par les États-Unis en provenance du Canada, du Mexique et de Chine s’élèvent respectivement à 55 %, 65 % et 77 %. Même en ne considérant que les secteurs que Trump a récemment annoncé cibler, en l’occurrence l’acier et l’aluminium, les deux principaux fournisseurs des États-Unis sont le Canada et l’UE, qui représentent près de 44 % des importations américaines, le Mexique représentant 11 % de celles-ci. De même, ces trois pays représentent près de 55 % des importations américaines d’aluminium.
Il est fort probable que des droits de douane plus élevés augmenteront les coûts de production des entreprises américaines. Les représailles des partenaires commerciaux des États-Unis sont susceptibles d’aggraver cela.
L’une des justifications économiques possibles des droits de douane est que, en réponse aux droits de douane américains et à la baisse consécutive de la demande américaine, les pays exportateurs devraient baisser leurs prix avant l’imposition des droits de douane afin de tenter de maintenir leurs ventes. Les États-Unis finiraient ainsi par être des bénéficiaires nets en raison de la baisse des prix à l’importation. S’il est possible que l’augmentation des prix résultant des droits de douane ne soit pas entièrement répercutée sur les consommateurs, les données des droits de douane de la première administration Trump indiquent clairement que la plupart des changements tarifaires ont été répercutés sous la forme de prix plus élevés [Amiti et al., 2019].
Dans l’ensemble, les études suggèrent que les droits de douane imposés par Trump en 2018 ont entraîné une perte de bien-être pour les États-Unis équivalente à 7,2 milliards de dollars, même en tenant compte de l’augmentation des recettes douanières et des gains pour les producteurs domestiques [Fajgelbaum et al. 2020]. La modélisation illustrative réalisée par le Centre for Inclusive Trade Policy et par le Peterson Institute for International Economics des droits de douane initialement proposés sur toutes les importations avec des droits de douane plus élevés sur la Chine, suggère que les effets nets sur le bien-être sont susceptibles d’être négatifs, les estimations suggérant que les ménages américains pourraient perdre entre 1.700 et 2.600 dollars par an.
La réciprocité devient une arme
En ce qui concerne la réciprocité, la vision du monde de Trump semble quelque peu différente de celle d'Irwin. Plutôt que d'adopter une approche fondée sur les gains mutuels découlant de réductions réciproques des droits de douane, Trump place la focale sur l'utilisation des droits de douane comme une arme pour obtenir des concessions et des changements de politique de la part d'autres pays, afin qu'ils entreprennent des actions qu'ils n'auraient pas entreprises en leur absence. Cela se reflète dans le projet de loi "Trump Reciprocal Trade Act". Ces changements de politique souhaités semblent être en partie motivés par des préoccupations commerciales putatives (notamment les déficits commerciaux) ou par d'autres préoccupations non commerciales, qu'il s'agisse de l'immigration illégale ou de la drogue.
En ce qui concerne les déficits commerciaux, l’argument trumpien est que les États-Unis sont perdants dès lors qu’il y a un déficit commercial bilatéral et il semble donc vouloir cibler les pays avec lesquels les Etats-Unis ont de gros déficits. Par exemple, à Davos, Trump a déclaré : "Nous avons un énorme déficit avec le Canada. Nous ne pouvons plus l’accepter. Nous ne pouvons pas le faire".
Au niveau agrégé, les déficits commerciaux sont associés à des dépenses dans l’économie (que ce soit des dépenses de consommation ou d’investissement) supérieures à la valeur des biens et services produits. La réduction du déficit nécessite donc soit une réduction des dépenses (privées ou publiques), soit une augmentation de la production. Si les déficits commerciaux agrégés peuvent avoir une importance à long terme, ils dépendent également de ce qui les entraîne et de la question de savoir si ces dépenses sont utilisées ou non pour augmenter des capacités de production futures de l’économie. Par analogie, si un individu emprunte de l’argent pour financer sa consommation courante, cette situation n’est pas soutenable à long terme. En revanche, si l’argent est emprunté pour investir dans son éducation, ce qui lui rapportera un revenu plus élevé à l’avenir, cette situation peut être soutenable. L’idée selon laquelle les déficits bilatéraux importent est également très fallacieuse. Pour donner une autre analogie, si une entreprise achète des intrants à l’un de ses fournisseurs, elle a un déficit bilatéral avec ce fournisseur (elle a dépensé plus chez le fournisseur que ce que ce dernier lui a acheté). Cependant, ce déficit est financé par la vente par l’entreprise de sa production sur le marché, ce qui lui donne un excédent. De la même façon, les pays achètent davantage à certains pays et vendent davantage à d’autres pays.
Une autre variante de l’approche de Trump en matière de réciprocité consiste à demander que les pays qui ont des droits de douane plus élevés s’alignent sur les droits de douane plus bas des États-Unis. Cependant, cela semble curieusement unilatéral. Rien ne suggère que là où les tarifs douaniers américains sont plus élevés, les États-Unis s’aligneront sur ceux des pays partenaires. Si nous comparons les droits de douane américains et européens pour 2022, sur plus de 5.600 lignes tarifaires, le tarif douanier américain était supérieur à celui de l’UE dans 1.645 des cas.
Tout comme le déficit commercial, Trump a utilisé la notion de réciprocité pour répondre à d’autres inquiétudes. Les tarifs douaniers proposés contre le Mexique, le Canada et la Chine ont été justifiés dans le cadre de l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Ici, la justification est celle d’une "urgence nationale", contrairement, par exemple, à l’invocation de la sécurité nationale lors de son précédent mandat de président. L’urgence nationale invoquée était l’augmentation de l’immigration illégale et des drogues illégales. Dans une récente chronique de Vox, Anil [2025] discute de la légalité de cette voie (malheureusement, il semble difficile de remettre en question la légalité). Curieusement, les droits de douane sur les importations en provenance du Mexique et du Canada ont été suspendus après que ces pays aient prétendument assuré qu’ils introduiraient des politiques pour contrer ces problèmes. En réalité, ces politiques étaient déjà largement en place et peu de choses semblent avoir réellement changé.
L’utilisation manifeste des droits de douane comme arme porte gravement atteinte au système commercial mondial fondé sur des règles multilatérales. Il est frappant de voir à quel point cette question semble peu abordée parmi les décideurs politiques et les commentateurs. La Chine et le Canada ont tous deux indiqué qu’ils allaient porter plainte auprès de l’OMC en réponse aux droits de douane proposés. Cependant, l’OMC est désormais très affaiblie et il n’est même pas certain que les mesures de représailles soient compatibles avec les règles de l’OMC. On ne sait pas non plus où cela mènera l’accord de libre-échange entre les États-Unis, le Mexique et le Canada (AEUMC). Le silence sur ces questions reflète l’impunité avec laquelle les États-Unis ignorent ces règles multilatérales et l’acceptation tacite de la faiblesse de ces règles par d’autres. C’est déstabilisant et inquiétant.
Les répercussions
Il faut attendre pour savoir si tous les droits de douane annoncés seront imposés ou non. Si Trump va jusqu’au bout, l’une des principales questions sera de savoir comment les autres pays réagiront. Le Canada et le Mexique ont réagi très rapidement en proposant en représailles une hausse de leurs droits de douane et des droits de douane chinois ont été introduits en représailles, même si leur ampleur semble quelque peu limitée. L’UE a une liste de produits "sensibles" prête et, au vu de l’expérience passée, elle réagira très probablement par des mesures de représailles. Selon certaines informations, l’UE serait prête à offrir une réduction de ses droits de douane de 10 % sur les automobiles pour égaler les droits de douane américains de 2,5 % (et au moment de la publication de cet article, elle l’aurait peut-être déjà fait). Il faut noter que cela se ferait sur la base de la nation la plus favorisée (NPF), ce qui signifie que l’UE abaisserait ses droits de douane à l’égard de tous les pays. Il s’agit d’un changement de politique majeur et c’est une stratégie intéressante de le signaler à l’avance. Le risque (élevé) est que Trump perçoive cela comme un signe de faiblesse et demande davantage de concessions. Le Royaume-Uni doit encore décider s'il répondra par d'autres tarifs douaniers ou s'il suivra la stratégie japonaise de 2018, qui a consisté à rester tranquille et à patienter.
Si une guerre commerciale entre les États-Unis et des pays comme le Canada, l’UE et la Chine éclate, il y a aura des répercussions négatives sur l’ensemble de l’économie mondiale. Certains pays seront bien plus affectés que d’autres, selon leur degré de dépendance au marché américain. Le Canada et le Mexique sont particulièrement vulnérables et l’administration américaine a donc beaucoup plus de moyens de garantir que sa version de la réciprocité ait de l’effet.
Même si Donald Trump n’adopte pas (tous) les droits de douane annoncés, l’ensemble des menaces, annonces et suspensions de tarifs douaniers génère une forte incertitude. L’indice d’incertitude de la politique commerciale de Caldara et al. [2019] est à son pic historique. Comme l’indiquent de nombreux travaux, l’incertitude entourant la politique commerciale a des effets négatifs sur les investissements des entreprises et sur le commerce international. Par conséquent, la hausse récente de l’incertitude est susceptible de dissuader les entreprises de commercer avec ou depuis les États-Unis, ce qui réduira les exportations et les importations américaines au-delà de la seule imposition de droits de douane plus élevés.
Graphique 3 Indice d'incertitude de la politique commerciale À plus long terme, on peut s’attendre à ce que ces politiques se traduisent par un découplage progressif des échanges commerciaux entre les États-Unis et les autres pays. Trudeau a récemment "appelé les chefs d’entreprise à rompre la dépendance économique du Canada à l’égard des États-Unis". Il est très difficile de prédire comment cette situation va évoluer. Face à l’incertitude et à l’imprévisibilité, les entreprises pourraient délocaliser leurs activités aux États-Unis (comme ce fut le cas avec les investissements directs étrangers qui ont poussé les entreprises japonaises à investir aux États-Unis dans les années 1980). Les entreprises pourraient également limiter leur exposition aux États-Unis. Pour certains pays comme le Canada ou le Mexique, ce sera un processus très long et difficile, qui donnera à Trump un pouvoir d’influence sur eux. Pour la plupart des autres, même si cela constituera un défi, ce sera considérablement plus facile.
Maintenant, la surprise. Si tout cela ne concernait que les relations économiques, le découplage, les changements dans le commerce, les représailles massives se produiraient presque certainement. Cela s’accompagnerait de coûts économiques pour les États-Unis et ses partenaires qui survivraient presque certainement à la présidence de Trump. Un peu comme le Brexit a rendu l’UE extrêmement prudente quant à sa relation à long terme avec le Royaume-Uni, la présidence de Trump est susceptible de rendre ses alliés, et d’autres, beaucoup plus méfiants quant à la nature de la dépendance économique à l’égard des États-Unis. Cependant, les États-Unis ne sont pas seulement une hégémonie économique, mais ils sont aussi une superpuissance politique et militaire et nombre de ses supposés alliés sont désormais économiquement pris pour cible. L’influence des États-Unis sur les autres est donc bien plus complexe que la dépendance économique. Il est assez certain que Trump utilisera son influence, mais il est beaucoup plus difficile de prédire quelles seront les réponses des pays et quelles seront les conséquences pour l’économie mondiale et l’ordre géopolitique.
Une complication supplémentaire est que les actions des États-Unis peuvent contribuer à légitimer des actions similaires de la part d’autres pays (que ce soit pour des raisons économiques ou géopolitiques), ce qui met en péril non seulement la stabilité et la croissance économiques, mais aussi la stabilité politique. Ces risques doivent être minimisés, ce qui nécessitera que les autres pays coopèrent étroitement et travaillent ensemble pour maintenir ce qui semble être un ordre économique mondial de plus en plus fragile, à la fois par le biais des institutions multilatérales existantes telles que l’OMC et par le biais de relations bilatérales et plurilatérales entretenues avec soin. En effet, les actions de Trump sont susceptibles de pousser les pays dans cette direction. Même si les États-Unis sous Trump ne veulent plus être un membre (constructif) du club composé d’institutions internationales minutieusement construites (l’OMC, l’ONU, l’OMS, l’Accord de Paris, etc.), il est important que ces institutions fonctionnent bien pour les autres pays et ces derniers doivent s’assurer que ce soit le cas.
Tout cela est très inquiétant, et on ne peut qu’espérer qu’avec le recul il s’agissait des murmures de « prophètes de malheur». »
Michael Gasiorek & Nicolo Tamberi, « The bazooka diplomacy of Trump’s tariffs », 15 février 2025. Traduit par Martin Anota
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